A revisão do sistema de colocação dos professores e educadores

GABINETE DO SECRETÁRIO DE ESTADO DA ADMINISTRAÇÃO EDUCATIVA

A REVISÃO DO SISTEMA DE COLOCAÇÃO DOS PROFESSORES E EDUCADORES:
UM CONTRIBUTO PESSOAL PARA O DEBATE

Intervenção do Secretário de Estado da Administração Educativa no debate promovido pelo Conselho Nacional de Educação, a 4 de Maio de 2000.

A — Sobre os objectivos fundamentais da revisão.

B — As questões críticas.

1 — A graduação profissional.
2 — O âmbito dos concursos de colocação.
3 — A organização dos quadros de colocação.
4 — O nível de mobilidade induzido pelos concursos nacionais.
5 — O processo de vinculação dos docentes.
6 — O uso significativo de instrumentos de mobilidade.
7 — A incipiência de outros instrumentos de gestão da afectação e da mobilidade.
8 — As ineficiências práticas do sistema de colocação.

C — Pistas de solução.

D — Um debate necessário.

A — Sobre os objectivos fundamentais da revisão.

Nos termos do programa do XIV Governo Constitucional, a «revisão negociada do sistema de colocação» privilegiará «a estabilidade dos docentes, no quadro do desenvolvimento dos projectos educativos dos estabelecimentos de educação e de ensino». Essa é, pois, a finalidade primeira da revisão e todas as propostas a elaborar deveriam considerá-la como o critério básico: mudanças no sistema de colocação que, em si mesmas ou por razões de oportunidade e conjuntura, implicassem a instabilização das condições de trabalho dos docentes e das condições de funcionamento das escolas deveriam ser, ipso facto, afastadas.

Há-de, porém, precisar-se qual é a perspectiva que confere sentido ao conceito de estabilidade. Ela não pode deixar de ser a perspectiva do sistema educativo: o modo como se organiza e a qualidade do serviço educativo prestado às crianças, jovens e adultos. O que quer dizer que a estabilidade do corpo docente das escolas, constituindo um interesse convergente de múltiplos protagonistas do processo educativo (professores, famílias, comunidades locais, administração) não pode ser reduzida por qualquer deles a um seu benefício exclusivo, obtido à custa dos restantes. Há, pois, uma arbitragem necessária entre pontos de vista legítimos, mas parcelares, não devendo ignorar-se o facto de poder eventualmente uma desvantagem do sistema, como tal (por exemplo, uma excessiva capacidade de mobilidade de docentes) constituir uma vantagem específica dos indivíduos ou de certos grupos (por exemplo, de cada docente, considerado per si).

O objectivo fundamental da estabilidade decorre de certos princípios elementares. O primeiro é que a qualidade da relação pedagógica depende, entre outros factores, da sua continuidade: uma excessiva rotação de educadores, muitas vezes ao longo do mesmo ano lectivo, prejudica seriamente os educandos. O segundo é que o desenvolvimento dos projectos educativos depende, entre outros factores, da constituição de corpos docentes próprios das diferentes escolas, assegurando uma certa permanência e investidos de um sentimento de pertença a determinadas comunidades educativas: alterações constantes daqueles corpos dificultam a própria constituição dos órgãos de direcção das escolas e limitam severamente as possibilidades objectivas de desenvolvimento dos respectivos projectos. O terceiro princípio é, enfim, o de que a qualidade do desempenho profissional dos docentes depende, entre outros factores, da estabilidade das suas condições de trabalho: a movimentação, tantas vezes compulsiva, de um docente impede a sua inserção e tolhe a sua capacidade de exercício de uma actividade pedagógica fecunda com os alunos.

Para alcançar o objectivo fundamental da estabilidade, importaria conceber e concretizar mudanças seguras em dois planos paralelos: na lógica e na aplicação dos concursos de colocação; e na configuração das formas de mobilidade, por destacamento ou requisição, assim como das formas de fixação, que actuam a jusante ou montante de tais concursos. A expressão «sistema de colocação» deve ser, portanto, entendida no sentido vasto, denotando a combinação destes dois planos.

A preparação de medidas de reforço da estabilidade constituiria, ainda, oportunidade a não perder para, pelo menos, pôr em discussão aspectos colaterais daquele sistema sendo embora certo que o objectivo político a cumprir é claro e diz primacialmente respeito à estabilidade.

B — As questões críticas.

1 — A graduação profissional. O Estatuto da Carreira Docente define o concurso como «o processo de recrutamento e selecção normal e obrigatório do pessoal docente» (artigo 17.º). O preceito não está em causa. A legislação vigente sobre os concursos institui, entretanto, uma lógica de ordenação em função de prioridades e precedências e da graduação profissional, definida esta, por sua vez, como o resultado da adição à classificação profissional (ou académica) de uma valoração por tempo de serviço. Trata-se de uma definição que se referia a uma etapa de determinação da classificação profissional que já foi superada. Nessa etapa, o que contava, no que respeitava ao 2.º e 3.º ciclos do ensino básico e ao ensino secundário, era uma média ponderada da classificação obtida no estágio e da classificação final de licenciatura, favorecendo a primeira, e a classificação do estágio era determinada segundo um processo relativamente seguro de afinação nacional, por grupo de docência, ano a ano. Ora, o desenvolvimento das licenciaturas em ensino, que integram o estágio no próprio plano de estudos, veio colocar de forma radicalmente diferente a questão da comparabilidade entre classificações profissionais de coortes de candidatos à docência e de docentes. No caso específico dos educadores de infância e dos professores do 1.º ciclo, antigos mecanismos análogos de calibragem nacional das classificações foram também abandonados. No panorama actual, portanto, variações significativas nos padrões de classificação usados pelas várias escolas de formação inicial podem ter consequências devastadoras e, na actual lógica do sistema, dificilmente superáveis, sobre a ordenação de candidatos a concurso.

Por outro lado, no quadro presente, o que um docente realizar ao longo da sua vida profissional — a formação acrescida e profissionalmente relevante que obtiver, as responsabilidades de direcção e administração que assumir, a própria qualidade do seu desempenho — não terá qualquer influência sobre a posição relativa que ocupará nas listas ordenadas para efeitos de concurso de colocação. Estabelecida de uma vez para sempre a classificação profissional, a única variável que conta é a antiguidade — e mesmo esta sujeita ao limite dos 20 valores.

2 — O âmbito dos concursos de colocação. No sistema vigente, os concursos de colocação diferenciam-se deste modo: há concursos próprios para educadores de infância e professores do 1.º ciclo, regidos pelo Decreto-Lei n.º 35/88, e concursos próprios para professores do 2.º e 3.º ciclos e do ensino secundário, regidos pelo Decreto-Lei n.º 18/88. Quanto aos primeiros, eles decorrem a nível nacional e, depois, a nível regional, junto dos Centros de Área Educativa (CAE’s). Quanto aos restantes, trata-se de um concurso nacional realizado em duas partes, seguido de concursos junto das CAE’s e de contratações directas, por concurso, para satisfação de necessidades supervenientes e transitórias das escolas.

Essa distinção por ciclos coaduna-se mal com a organização do sistema de ensino estabelecida pela respectiva Lei de Bases (LBSE, de 1986). De facto, ao passo que a lei determina claramente a unidade do ensino básico de 9 anos e a diferenciação deste face ao secundário, os concursos referem-se ainda à antiga fractura entre ensinos primário e secundário, com um «preparatório» intermédio, «puxando», tal como a estrutura dos grupos de docência e das respectivas habilitações, o 3.º ciclo do ensino básico para o campo do ensino secundário.

Por outro lado, as escolas não têm nenhum poder legítimo de participação no recrutamento do seu pessoal docente. As escolas não escolhem os seus professores, limitam-se a receber os que nelas são colocados. Eis uma limitação evidente à sua capacidade de funcionamento como organizações, embora constitua uma contrapartida de duas vantagens facilmente reconhecíveis: a univocidade e a transparência dos critérios de selecção; a prevenção de abusos de poder e de favoritismos pessoais no recrutamento.

Acontece, porém, que, neste quadro, a direcção de uma escola ou jardim de infância não só não dispõe de influência sobre o recrutamento como também não dispõe de margem de manobra clara em matéria de gestão do pessoal docente, designadamente quanto a procedimentos de recondução ou afastamento de professores. O andamento do sistema de afectação destes é, portanto, comandado pela interacção das necessidades docentes, averiguadas escola a escola e grupo a grupo, por sua vez determinadas pelos currículos e pela demografia escolar, e do efeito agregado dos interesses individuais dos professores. As escolas, quer dizer, as direcções das escolas pouco podem intervir, a não ser lateralmente ou mesmo obscuramente, manipulando as margens de incerteza do sistema, tais como os processos de identificação de necessidades, constituição de turmas, distribuição de horários, comunicação de vagas, elaboração de projectos pedagógicos, negociação de apoios educativos, etc.

3 — A organização dos quadros de colocação. Os quadros de vinculação do Ministério da Educação são de dois tipos: ou quadros de escola (quadro único, no caso dos educadores, e quadro geral, no caso dos professores do 1.º ciclo), ou quadros de zona pedagógica (também denominados, por vezes, de acordo com a terminologia antiga, quadros distritais de vinculação, quando estão em causa educadores e professores do 1.º ciclo). Segundo a lei, os quadros de escola destinam-se a satisfazer as necessidades permanentes dos estabelecimentos de educação ou de ensino, devendo as restantes ser satisfeitas com recurso aos quadros de zona pedagógica. Supletivamente, recorre-se, ainda, a contratos administrativos.

A estrutura dos quadros de escola tem demonstrado ser muito rígida, tornando extremamente difícil a adequação tempestiva do sistema aos movimentos da população escolar, quer em termos de volume (com acentuado decréscimo global, em todos os ciclos, como é sabido), quer em termos de distribuição territorial (com diminuição impressiva em muitas zonas do interior e nos centros históricos de várias cidades), quer em termos de procura comparada de cursos, designadamente no que toca ao ensino secundário, quer induzidos por mudanças curriculares.

A consequência mais óbvia desta incapacidade de adequação tem sido o crescimento, ano a ano, das vagas negativas dos quadros de escola – sendo que, ao invés do que se passa na educação de infância e no 1.º ciclo, os mecanismos existentes de reafectação dos docentes dos restantes ciclos em horário zero são de aplicabilidade reduzida, visto que dependem de transferências entre quadros de escolas da mesma localidade.

Em contrapartida, a definição geográfica dos quadros de zona pedagógica (em função da área dos CAE’s, descontadas as particularidades de delimitação que se arrastam, no caso dos educadores e professores do 1.º ciclo) parece demasiado lata — o que torna este instrumento de gestão flexível do pessoal docente bastante penalizador para os profissionais a ele vinculados.

4 — O nível de mobilidade induzido pelos concursos nacionais. Tal como se encontra, o sistema de colocação de docentes favorece objectivamente a mobilidade e desincentiva objectivamente a fixação.

Em primeiro lugar, os concursos têm lugar todos os anos e ninguém recebe benefício da decisão de não concorrer.

Em segundo lugar, os educadores e professores vinculados aos quadros de zona pedagógica são obrigados a concorrer a quadros de escola e os educadores e professores do 1.º ciclo titulares de lugares suspensos têm de concorrer anualmente a destacamentos; o que, se constitui medida razoável no segundo caso, mesmo assim eventualmente excessiva na determinação da cadência anual do destacamento, limita, porém, no primeiro caso, radicalmente, a eficácia dos incentivos positivos à fixação, os quais só poderiam, a bem dizer, aplicar-se aos docentes vinculados a quadros de escola, único ou geral.

Em terceiro lugar, estão ainda por concretizar os referidos incentivos à fixação em escolas situadas em zonas isoladas, que manifestam profundas dificuldades de retenção dos seus docentes titulares.

Em quarto lugar, e inversamente, o sistema reconhece, aos professores dos quadros de escola colocados na primeira parte do concurso nacional para os 2.º e 3.º ciclos e para o ensino secundário, o direito de serem oponentes, na segunda parte, a vagas entretanto recuperadas, ou supervenientes. O que significa, do ponto de vista dos professores, uma garantia elementar e, do ponto de vista de muitas escolas, o risco de não usufruírem dos seus docentes «efectivos». Não há, entretanto, mecanismo equivalente para os educadores de infância e os professores do 1.º ciclo.

Finalmente, o concurso nacional envolve também um concurso específico de destacamentos, ao abrigo da preferência conjugal. Esta medida, que claramente favorece os casais de funcionários públicos, desfavorecendo todos os outros indivíduos, alimenta ainda a mobilidade que ocorre entre a primeira e as restantes etapas do processo de colocação.

5 — O processo de vinculação dos docentes. São professores e educadores funcionários do Ministério de Educação os que se encontram vinculados aos respectivos quadros. O processo de vinculação é mediado pelo concurso: não há, pois, vinculação directa de agentes contratados. A nomeação é provisória ou definitiva consoante o docente for ou não titular de uma qualificação profissional (ressalvada a conclusão do período probatório). Se não a tiver obtido, em sede de formação inicial, o Ministério garante-lhe uma profissionalização em serviço.

Decorrem deste ordenamento duas importantes consequências. A primeira é que a estabilidade do emprego, para os indivíduos que têm vindo a ser contratados para o exercício temporário de funções docentes, passa incontornavelmente pelas oportunidades de que disponham, nos concursos de recrutamento. A segunda — que importa apenas aos docentes dos 2.º e 3.º ciclos e do ensino secundário — é que os docentes com habilitação própria mas sem qualificação profissional sentem crescentes dificuldades de conseguir profissionalização, visto que ela depende da colocação em lugar de quadro.

Aos quadros de escola podem concorrer todos os candidatos titulares de qualificação profissional para a docência. Mas aos quadros de zona pedagógica só podem concorrer aqueles docentes contratados, com ou sem qualificação profissional, que tenham sido colocados nos dois anos lectivos imediatamente anteriores e perfaçam pelo menos três anos de serviço, em certas condições.

De um ponto de vista sistemático, a questão da vinculação pôr-se-á nos seguintes termos. A evolução da demografia escolar, medida em volume agregado e em estrutura de distribuição geográfica, não favorece o crescimento global do emprego docente, no ensino público. Há uma margem de crescimento que não é irrelevante, em sectores como o ensino não público, o ensino profissional, a formação profissional ou a educação e formação de adultos. Quer dizer que o problema não pode ser reduzido à dimensão agregada e tem de ser visto, com mais finura, designadamente em função dos grupos de habilitação para a docência. Por outro lado, importa também pôr em relação as dotações actuais e os cenários de evolução previsível destes grupos e o volume e a estrutura da oferta de formação inicial hoje existente.

Depois, a administração recorre, anualmente, a um número de contratos que é manifestamente excessivo, face ao desenho dos quadros de zona pedagógica. Entre os factores que mais concorrem para esse recurso contam-se estes três: a grande mobilidade dos docentes dos quadros, a rigidez da gestão local dos recursos docentes e o desajustamento entre a oferta e a procura de vagas dos quadros, que deixa regularmente deserto um elevado número de lugares criados pelas necessidades do sistema e obriga à contratação, tantas vezes, de indivíduos sem qualificação profissional para a docência. Torna-se, por conseguinte, difícil regular a tensão entre os interesses naturais de todos quantos, mesmo sem disporem de qualificação, foram e são contratados, e vêem progressivamente mais difíceis as perspectivas de profissionalização e estabilização, e, do outro lado, os interesses naturais dos candidatos titulares de qualificação, que pretendem entrar ou progredir no sistema e têm também crescentemente de passar por períodos de contratação.

6 — O uso significativo de instrumentos de mobilidade. A mobilidade, por destacamento ou requisição, além de ser um direito de qualquer funcionário público, constitui um importante instrumento de racionalização e renovação na gestão dos recursos humanos. No caso específico dos docentes, é através do destacamento que é possível apoiar experiências e projectos pedagógicos, seja assegurando a colocação atempada de recursos docentes, seja assegurando a continuidade da prestação profissional desses recursos. No estado actual do sistema de colocação, é a figura do destacamento que permite afectar educadores e professores indispensáveis à educação e ao ensino especial, a parte dos apoios educativos e à educação extra-escolar. O destacamento é, ainda, útil para corrigir os resultados do concurso nacional anual de colocação, em função de motivos que o sentido de humanidade e justiça considera atendíveis — nomeadamente, no caso de determinadas doenças dos docentes ou de familiares muito próximos. É através da requisição que se organizam formas de mobilidade com interesse pelo menos conjuntural, por exemplo entre o ensino não superior e o ensino superior, entre a docência e o treino desportivo, ou entre a docência e a participação em projectos municipais de natureza ou alcance educativo. A requisição é, enfim, a figura a que se recorre quando é preciso envolver docentes na estrutura técnico-pedagógica dos serviços centrais e desconcentrados da administração educativa.

Acontece, porém, que é significativo o peso actual destes instrumentos, e em particular do destacamento, na dinâmica global de afectação do pessoal docente por localidades, escolas e serviços. E não é despiciendo o facto de as escolas e as áreas geográficas que apresentam maiores dificuldades de atracção de docentes qualificados, em sede de concurso nacional, serem também aquelas que mais prejudicadas ficam, no saldo global dos fluxos de mobilidade por destacamento e requisição.

Pode dizer-se, sem grande exagero, que os destacamentos — por doença, para apoios educativos, para a educação e o ensino especial, para a educação extra-escolar, para participação em certos projectos pedagógicos inovadores — e as requisições para serviço na administração, — configuram um sistema de colocação paralelo e não formal, através do qual muitos docentes rectificam, em função das suas motivações pessoais, os resultados que lhes couberam do funcionamento impessoal do sistema de colocação por concurso fundado na graduação profissional. Essa rectificação fundamenta-se, em regra, ou no poder médico, ou na informação tempestiva de oportunidades de mobilidade. E, não raras vezes, ela representa uma arbitragem individual entre o que cada um julga ser os custos e os benefícios comparados da colocação que teve e da oportunidade alternativa de que pode fazer uso: por exemplo, entre ocupar o lugar de «efectivo» numa escola geograficamente distante, ou inserida em zona tida por socialmente indesejável, e prestar serviço no ensino especial ou na administração educativa.

Vários especialistas têm salientado que esta rectificação não é despida de racionalidade⁽¹⁾. De algum modo, introduz humanidade e lógica pessoal num sistema burocrático e cego. Impedi-la poderia redundar numa maior ineficiência, fomentando o absentismo, a rotação de docentes, etc. De qualquer modo, porém, o grau de mobilidade que hoje conhece o sistema, por um lado, e, pelo outro, a relativa opacidade do funcionamento dos actuais instrumentos conduzem a perversões e paradoxos de que todos conhecemos ilustrações.

Anote-se, finalmente, que, na prática corrente, nem sequer são cumpridas algumas das regras legais em matéria de destacamentos — designadamente, o seu âmbito de aplicação, a sua duração e as consequências, sobre os lugares de que os destacados são titulares, do seu arrastamento no tempo.

7 — A incipiência de outros instrumentos de gestão da afectação e da mobilidade. Caíram em desuso duas figuras legais que poderiam ter virtualidades numa atitude de gestão pro-activa da mobilidade, explorando as convergências entre interesse pessoal e interesse colectivo na mobilidade ou na fixação. Uma dessas figuras é a permuta, a outra é a recondução. Uma clarificação das condições e dos tempos da permuta, entre docentes ou entre escolas, permitiria talvez uma gestão mais transparente da mobilidade, mais fundada em razões pedagógicas do que em factores de bem-estar físico tantas vezes empolados. Uma reactivação da recondução, concedendo às escolas alguma capacidade de gestão do seu pessoal docente, contribuiria para assegurar continuidade, por exemplo, a projectos pedagógicos, sem necessidade de recurso a meios menos transparentes, e alguns nos limites da lei, de fixação dos educadores e professores afectos a tais projectos.

Uma questão correlativa incide sobre os professores colocados em «horários zero», sem horário lectivo atribuído, ou com horário incompleto. Também aqui falta uma operacionalização inequívoca e geral sobre a utilização deste recurso em benefício do sistema educativo — desde a já atrás mencionada possibilidade de recolocação noutra escola da mesma área geográfica, até à sua afectação prioritária ao sistema público de formação profissional, à administração educativa ou a projectos extra-escolares de dimensão educativa.

8 — As ineficiências práticas do sistema de colocação. Um problema que é parcialmente independente da própria arquitectura do sistema de colocação diz respeito ao modo como o seu funcionamento é perturbado por vários factores geradores de ineficiência, sendo-lhe uns internos e outros externos.

O facto de o concurso ser anual tem vantagens para os candidatos que procuram uma primeira vinculação e para os vinculados colocados em lugares de escolas distantes das suas áreas de residência. Mas tem desvantagens para o sistema, seja pela envergadura de cada concurso, seja pelo ritmo de rotação de parte importante das colocações.

O sistema de colocação opera por diversas fases, partes ou concursos propriamente ditos, havendo depois, se necessário, uma fase de contratação directa. Aumenta, assim, a carga administrativa, além de que crescem as hipóteses de arrastamento no tempo da colocação ou da substituição de docentes, com prejuízo manifesto para os alunos.

Os prazos de concurso e colocação compaginam-se mal com a recente e saudada antecipação do início de cada ano lectivo. É uma questão particularmente sensível na educação pré-escolar e no 1.º ciclo do ensino básico: o facto de a colocação dos docentes decorrer, por vezes, com o ano lectivo já formalmente iniciado tem efeitos negativos acrescidos quando o ensino se faz em regime de monodocência.

A fragilidade e a dispersão dos instrumentos de registo e observação de que o sistema dispõe, para monitorizar a gestão do seu pessoal docente, levam a que se cometam, com demasiada frequência, erros grosseiros de estimativa de necessidades. As consequências são várias e até contraditórias: aumento de colocações em grupos de docência já saturados, recurso excessivo a formas precárias de trabalho, por via de contratos administrativos, baixo controlo sobre a racionalidade das identificações de necessidades por parte das escolas, etc.

Finalmente, ainda surgem, aqui e ali, descoincidências entre as interpretações produzidas pela própria administração educativa, central ou desconcentrada, sobre os normativos que regem o apuramento das necessidades e a afectação dos recursos.

C — Pistas de solução.

A consideração de pistas de solução para os estrangulamentos e distorções que hoje desvirtuem o sistema de colocação dos docentes deverá obedecer à preocupação geral que já atrás assinalei: o objectivo fundamental a atingir é a promoção da estabilidade do corpo docente, no quadro do desenvolvimento do projecto educativo de cada escola, e devem ser evitadas todas as medidas que dele nos afastem.

Assim, recomendaria a análise cuidadosa de cada solução identificada, em função de três critérios fundamentais: antecipação das respectivas vantagens e desvantagens, para o conjunto do sistema e para cada um dos seus actores estratégicos (designadamente, os professores, a administração, os pais e encarregados de educação, as direcções das escolas); identificação dos riscos associados à sua concretização, com particular realce para os que possam ocasionar efeitos não pretendidos e contrários aos objectivos propostos; elucidação dos meios necessários para pôr em prática as soluções, quer do ponto de vista normativo, quer do ponto de vista financeiro, quer do ponto de vista organizativo.

1 — A graduação profissional. A questão pertinente, aqui, é como superar o carácter limitativo do critério de graduação agora usado, sem com isso perder a clareza e univocidade que ele garante ao concurso nacional. Uma hipótese radical poderia ser desagregar o sistema de colocação, admitindo que uma parte passasse a assumir a forma de contratação directa, sempre por concurso, mas por cada escola, valorizando outros parâmetros para lá da classificação profissional inicial e do tempo de serviço. Ou então, prevendo um concurso nacional ou regional específico para a prestação de serviço docente em condições também elas específicas (por exemplo, em projectos ou experiências pedagógicas).

Não é difícil relevar as grandes dificuldades na legitimação social e na implantação prática deste tipo de mudanças. Mas o sistema já conheceu, para outros efeitos, procedimentos de bonificação, por exercício de funções de gestão escolar, que poderiam ser reequacionados. Alargando eventualmente, até, o seu conteúdo, quer dizer, prevendo a possibilidade de bonificar, na graduação profissional, docentes que apresentassem experiência curricular pertinente, nas áreas da administração e gestão escolar, seja ao nível dos órgãos de direcção executiva, seja ao nível das estruturas de orientação educativa. Outro ponto a discutir com prudência e cuidado era saber se seria adequado considerar também a possibilidade de bonificações indexadas à formação pós-inicial, designadamente a pós-graduações conferentes de grau relevantes para o exercício profissional.

Outra forma ainda de relativizar o peso da graduação profissional na ordenação de listas de candidatos é alterar as prioridades que pautam o concurso: a Região Autónoma dos Açores acaba de fazê-lo, posicionando, à frente dos restantes, todos quantos assumam o compromisso de aceitação do provimento de um quadro de escola por período não inferior a três anos (cf. Decreto Regulamentar Regional n.º 1 – A/2000/A).

Deveria, enfim, considerar-se a pertinência e utilidade de eliminar o limite parcial dos 20 valores, na repercussão da antiguidade na graduação profissional, e a sua coerência com as outras medidas equacionadas neste ponto.

2 — O âmbito dos concursos de colocação. Não parece, à partida, inexequível uma alteração nas disposições legislativas e nos procedimentos práticos que organizam o sistema de colocação, de modo a superar a distinção, hoje prevalecente, mas em larga medida anacrónica, entre educação de infância e ensino do 1.º ciclo, de um lado, e 2.º e 3.º ciclos do ensino básico e ensino secundário, do outro. O novo regulamento da Região Autónoma dos Açores já o faz. Mais complexa é a tarefa de articular as mudanças na estrutura do concurso de colocação com as mudanças em perspectiva nos grupos de docência e nos perfis profissionais dos professores.

A quota de contratação directa pelas escolas é prevista, no novo regime de administração e gestão das escolas, no contexto do processo de autonomia. Neste caso, trata-se da celebração de contratos administrativos, que não vinculam os docentes como funcionários do Ministério da Educação. Valeria a pena examinar as condições de implantação desta possibilidade, do seu aprofundamento e das respectivas consequências sobre a lógica de gestão nacional dos recursos docentes.

Seria igualmente de reconsiderar a relação entre as chamadas fases nacional e regional dos concursos.

3 — A organização dos quadros de colocação. O ordenamento legal vigente permite corrigir alguns dos problemas detectados. A rigidez dos actuais quadros é substancialmente atenuada, no caso da educação pré-escolar e do 1.º ciclo do ensino básico, se retirarmos os efeitos devidos da constituição de agrupamentos de escolas. A gestão do pessoal docente é, justamente, uma das tarefas centrais da direcção de um agrupamento; e, portanto, a distribuição de serviço docente aos professores em serviço nas escolas que o constituem deve responder às necessidades apuradas ao nível de cada agrupamento. Por outro lado, a extensão aos professores dos restantes níveis de ensino, do mecanismo de reafectação que vigora para educadores de infância e professores do 1.º ciclo titulares de lugares suspensos, resolveria também parte dos estrangulamentos: pense-se por exemplo nos ganhos de racionalidade obtidos com a clarificação das condições em que professores titulares de vagas negativas sem serviço lectivo atribuído podem ser recolocados noutras escolas da mesma área geográfica (importando, em tal caso, necessariamente determinar os critérios de delimitação desta área).

Quanto aos quadros de zona pedagógica, a definição do seu âmbito geográfico faz-se, nos termos do Estatuto, por portaria. Poderia, pois, considerar-se a possibilidade de reequacioná-la, de modo a diminuir o raio de mobilidade a que estão sujeitos os docentes neles vinculados.

4 — O nível de mobilidade induzido pelos concursos nacionais. Várias soluções devem ser, aqui, estudadas e comparadas: a passagem da cadência dos concursos nacionais de anual para bienal (mas, então, como salvaguardar os interesses legítimos dos recém-licenciados?); a concessão de algum incentivo a todos quantos, estando vinculados em quadros de escola, se comprometam a não concorrer durante um certo período de tempo subsequente à colocação (favorecendo-os na ordenação dos candidatos, como estabelecido no novo regulamento da Região Autónoma dos Açores, ou bonificando-os na graduação profissional?); o equilíbrio entre o acesso de candidatos da primeira parte do concurso a horários entretanto disponíveis, nos termos do Decreto-Lei n.º 206/93, e o interesse da administração do sistema em diminuir os factores de mobilidade internos ao concurso.

Entretanto, avançaria a regulamentação dos incentivos à fixação em escolas situadas em zonas isoladas.

Importaria, enfim, verificar com cuidado da possibilidade de superar a mobilidade compulsiva que actualmente afecta os docentes vinculados em quadros de zona pedagógica, obrigados a concorrer todos os anos a quadros de escola.

5 — O processo de vinculação dos docentes. Deveria ensaiar-se uma aproximação mais fina ao disposto no Estatuto da Carreira Docente, usando mais os quadros de zona pedagógica como instrumentos de satisfação de necessidades não permanentes das escolas e de substituição de docentes, incluindo nesta última os casos de ausência temporária. Assim se reduziria a necessidade de recurso à contratação e se aumentaria a estabilidade do emprego. Por outro lado, deveriam ser analisadas com minúcia as possibilidades de melhoria das condições de acesso à profissionalização dos docentes contratados, com algum tempo de serviço, detentores de habilitação própria mas não de qualificação profissional. Também importaria, neste contexto, examinar os requisitos e as formas possíveis de desenvolvimento dos quadros de zona pedagógica para a educação extra-escolar e a educação e o ensino especial, como também é previsto no Estatuto.

Há que reavaliar, à luz da experiência entretanto adquirida, a obrigatoriedade hoje vigente de só poderem ser candidatos aos quadros de zona pedagógica docentes previamente contratados, que satisfaçam certas condições de colocação e tempo de serviço.

Seria, enfim, útil conceber processos de disponibilização atempada de informação sobre a composição e a dinâmica dos quadros — globalmente na educação de infância e no ensino no 1.º ciclo, e por grupos de docência, nos restantes níveis de ensino — de modo a que pudesse contribuir também para uma gestão prospectiva do sistema de formação inicial de educadores e professores.

6 — O uso significativo de instrumentos de mobilidade. A criação de quadros privativos dos vários serviços do Ministério da Educação constitui uma boa oportunidade para clarificar as condições do uso da figura da requisição no recrutamento de docentes para exercício de funções na administração. Uma gestão mais razoável dos recursos docentes hoje colocados em «horários zero» para o exercício de funções técnico-pedagógicas, noutros contextos educativos (em projectos, junto de autarquias, junto de associações, na educação extra-escolar, em certos serviços da administração, etc.) permitirá também reduzir o nível de mobilidade.

Importa, porém, enfrentar a constituição prática da mobilidade por destacamentos como um segundo sistema, paralelo e não formal, de colocação de docentes. Deveria, pois, examinar-se, com muito cuidado e ponderação, o conjunto de normativos legais e procedimentos que regem, actualmente, essa mobilidade; e definir os termos do cumprimento das regras existentes, em matéria de âmbito de aplicação, duração temporal e produção de efeitos sobre a titularidade de lugar docente.

7 — A incipiência de outros instrumentos de gestão da afectação e da mobilidade. Deveriam ser aquilatadas as vantagens e os riscos da re-utilização das figuras da permuta e da recondução, na gestão dos recursos docentes. A primeira, numa lógica de organização da mobilidade, quando esta for necessária ou desejável, em termos de interesse de escolas e não apenas de docentes individualmente considerados. A segunda, numa lógica de aprofundamento da intervenção de cada escola na gestão do seu pessoal docente e, nomeadamente, de clarificação e publicitação das condições e das regras que asseguram a continuidade docente, quando ela é julgada indispensável para uma relação pedagógica avaliada como de relevância acrescida (de intervenção prioritária, de currículo alternativo, de cruzamento entre educação e formação, ou outra).

O que já atrás se disse sobre formas ágeis de gestão da reafectação de recursos docentes, quando nas escolas de origem não está disponível serviço lectivo, tem também aplicação nesta dimensão de utilização de instrumentos activos de gestão da mobilidade.

8 — As ineficiências práticas do sistema de colocação. Estão, aqui, em causa, pontos absolutamente críticos. Mesmo que se julgasse desaconselhável ou globalmente mais prejudicial do que benéfica uma mudança estrutural da arquitectura do sistema de colocação, ajustamentos e melhorias substantivas nestes pontos já produziriam efeitos iniludíveis, quer em eficiência, quer em equidade.

Temos, por um lado, as mudanças que podem ser introduzidas, também neste plano prático, no já referido sentido de aumentar as oportunidades de vinculação aos candidatos abrangidos por contratos administrativos, nomeadamente àqueles que, não detendo qualificação profissional, têm contudo habilitação própria e uma carreira significativa de serviço docente. Acresce ainda o aperfeiçoamento de instrumentos de registo e observação ao dispor da administração, para prosseguir a política de abertura de novas vagas nos quadros de vinculação, aumentando a oferta de emprego estável e diminuindo a necessidade de recurso a formas precárias de contratação.

Temos, por outro lado, as mudanças que imprimam mais racionalidade e eficiência ao sistema, reduzindo as etapas e os tempos de desenvolvimento dos concursos, antecipando o prazo de colocação dos docentes nas escolas, tornando mais céleres os processos de substituição de docentes, ao longo do ano lectivo, diminuindo as possibilidades de manipulação e erro, na gestão por parte das escolas e da administração, clarificando as condições de aplicação das regras.

D — Um debate necessário.

O sistema de colocação dos docentes, no sentido amplo que considerei aqui, é uma trave-mestra do sistema educativo. Carecendo como carece de revisão, nos próprios termos do Estatuto da Carreira Docente (cujos artigos 24.º e 63.º estão ainda por regulamentar), importa que a revisão se faça com prudência, profundidade e coerência, para com ela ganharmos benefícios claros para as práticas educativas.

Para isso, é essencial um debate público, no quadro do qual os diferentes interessados possam exprimir e confrontar as suas contribuições empenhadas. Esse debate não substitui, evidentemente, a elaboração técnica e política de uma proposta do Ministério da Educação, responsabilidade iniludível do Governo, nem a etapa seguinte de negociação formal com as organizações representativas dos docentes. Mas não tenho dúvida de que quanto mais rico, sereno e produtivo for o debate, melhores condições teremos todos para levar a bom porto essas tarefas.

São vários os actores educativos que têm valor a acrescentar a tal debate. Sindicatos e as associações científicas e profissionais de professores; associações de pais e encarregados de educação; órgãos de direcção de escolas e agrupamentos de escolas; programas e projectos de inovação pedagógica e desenvolvimento educativo e social; autarquias locais; instituições de formação de docentes; associações de estudantes; centros de investigação e investigação-acção; todos estes e outros actores podem e devem constituir-se como membros de uma comunidade de argumentação em torno da revisão do sistema de colocação.

Nada mais adequado, portanto, do que oferecer este meu contributo inicial no quadro da instituição por excelência da parceria e da concertação sobre as nossas políticas educativas, o Conselho Nacional de Educação.

Augusto Santos Silva

Maio de 2000

[1] Cf. a excelente síntese apresentada por João Formosinho, O Ensino Primário. De Ciclo Único do Ensino Básico a Ciclo Intermédio da Educação Básica, Lisboa, Ministério da Educação/Cadernos PEPT, 1998, esp. pp. 33-36.